Une serrure sans clé : le Conseil constitutionnel, la dette publique et les générations futures

La France affiche un niveau de déficit proche de celui atteint après la pandémie en 2021 selon un rapport récent de la Cour des comptes¹. En 2024, force est de constater qu’il s’est encore creusé, atteignant près de 175 Md€, soit 6% du PIB. Dans le même temps, la dette publique a franchi les 3 300 Md€. Ces chiffres suffisent à donner le vertige. D’autant plus qu’en Europe ; les textes encadrant les niveaux de dette et de déficit s’empilent : le TSCG en tête. En France, bien que la Constitution soit la reine de l’échiquier, c’est la LOLF qui dessine les contours les plus stricts… contours souvent ignorés. Face à ces constats, une mélodie

s’impose, douce mais insistante : sommes-nous de bons ancêtres ?²

« Chaque génération se doit de payer ses propres dettes. Respecter ce principe éviterait bien des guerres à l’humanité »³, disait déjà Thomas Jefferson, 3ème président des Etats-Unis (1801-1809). Les travaux sur les générations futures ne sont pas récents, pas plus que ceux sur le lien entre générations futures et environnement. La Cour constitutionnelle allemande s’est montrée plus avancée que la France dans ce domaine⁴, mais la question a fini par émerger en France avec la décision QPC du 27 octobre 2023 relative au projet Cigéo, d’une envergure considérable⁵. En revanche, le lien entre générations futures et dette publique reste plus étroit, et bien moins au cœur des enjeux constitutionnels, comme l’ont notamment souligné François Barque et Sébastien Ferrari dans un article publié à ce sujet dans l’Actualité Juridique de Droit Administratif⁶.

La clé qui a permis d’ouvrir la voie au lien entre protection des générations futures par le Conseil constitutionnel et environnement pourrait-elle déverrouiller une nouvelle serrure en matière de dette publique ? Y aurait-il un intérêt pratique à confier un tel rôle à notre juge constitutionnel ?

Bien qu’intéressante en théorie, cette proposition sonne faux, et ce pour plusieurs raisons. D’abord, la décision de 2023 ne peut être transposée au cas de la dette (I). Ensuite, il n’entre pas dans le rôle du Conseil constitutionnel, au regard de notre tradition juridique, de se poser en gardien d’un tel enjeu (II). Enfin, l’utilité même du projet peut être contestée, dans la mesure où la dette n’est pas nécessairement dangereuse, ni un fardeau en soi (III).

I. La jurisprudence QPC 2023 étendue à la dette publique ? 

La décision QPC 2023 relative au projet Cigéo, concernant l’enfouissement des déchets nucléaires, a été novatrice, notamment sur le plan constitutionnel. Le juge constitutionnel reconnaît explicitement l’existence d’une protection constitutionnelle des générations futures : « afin d’assurer un développement durable, les choix destinés à répondre aux besoins du présent ne doivent pas compromettre la capacité des générations futures et des autres peuples à satisfaire leurs propres besoins »⁷. Mais cette reconnaissance n’est-elle pas purement symbolique ? Le Conseil constitutionnel éclaire le 7ème alinéa de la Charte de l’environnement, qui mentionne les générations futures, mais il ne s’agit pas d’une lumière éclatante, plutôt d’une lumière tamisée, voire obscure.

Cette obscurité tient notamment au fait que le juge met davantage l’accent sur la nécessité de laisser aux générations futures la possibilité d’être maîtresses de leurs décisions, plutôt que de s’ériger en véritable gardien à leur égard. Cela étant dit, la question de la réversibilité concernant la dette se pose, et à ce propos, Xavier TIMBEAU écrivait qu’ « il y a une double irréversibilité, puisque les générations futures ne peuvent pas revenir sur les décisions d’endettement, pas plus que les générations actuelles ne peuvent imposer des décisions aux générations futures »⁸. Soulevée de façon presque rhétorique, la question d’irréversibilité en matière de dette, au même titre que pour les questions environnementales, parait impensable.

Par ailleurs, la serrure reste verrouillée puisque le caractère vague de la notion de générations futures pose des limites considérables, notamment sur le plan de la temporalité. Peut-on réellement considérer que les générations futures évoquées en matière environnementale sont les mêmes que celles concernées par la dette publique ? L’encadrement du terme de générations futures est au centre des débats, comme le souligne notamment Laurent Fabius⁹. Aussi, dans un contexte où cette notion éclot peu à peu en matière constitutionnelle, doit-on en dessiner les contours avant d’envisager la possibilité d’une transposition, ou, à tout le moins d’une résonance, au cas de la dette publique.

II. Une garantie constitutionnelle utopique

D’un œil tourné vers l’aspect constitutionnel du projet, il apparaît illusoire de penser que le Conseil constitutionnel pourrait en devenir l’organe protecteur. Comme le soutient Xavier CABANNES¹⁰, il ne correspond pas à notre conception traditionnelle que le juge constitutionnel intervienne en matière de politique publique – et encore moins en matière de politique budgétaire. Sa légitimité serait particulièrement contestée face au Gouvernement et au Parlement, deux organes élus par le peuple dans un système – certes en dérive – mais démocratique¹¹. D’autant que depuis l’instauration de la QPC en 2008, la crainte d’un gouvernement des juges exercé par le Conseil constitutionnel a pris un nouveau souffle¹². Il n’est pas un hasard que le Conseil constitutionnel reprenne régulièrement son considérant issu de sa célèbre jurisprudence sur la Loi relative à l’interruption volontaire de grossesse de 1975¹³ et affirme avec régularité qu’il n’a pas de « pouvoir général d’appréciation et de décision de même nature que celui du Parlement »¹⁴. Lui conférer un tel pouvoir en matière de dette, ne serait-ce pas, en creux, l’ériger en un gouvernement à part entière ?

De plus, dans la mesure où le Conseil constitutionnel exerce déjà un contrôle particulièrement strict de la procédure budgétaire¹⁵ – cadre dans lequel il a su sévir de façon marquante en 1979¹⁶ – il n’a ni la vocation ni les moyens d’intervenir sur un terrain plus substantiel. Il agit d’ailleurs davantage comme le garant de la régularité du travail parlementaire, voire comme un protecteur du législateur lui-même¹⁷.

Enfin, les outils juridiques existants sont nombreux, mais peu efficaces : qu’il s’agisse de principes constitutionnels comme celui de sincérité – jamais mobilisé pour une censure totale d’une loi de finances – ou des traités internationaux, l’idée de créer un nouveau principe de « soutenabilité de la dette » apparaîtrait comme contre-productive, voire saugrenue. D’autant plus que nos voisins allemands, malgré leur « règle d’or » constitutionnelle, n’en retirent pas des bénéfices si clairs¹⁸.

Il serait peut-être plus pertinent d’imaginer un renforcement du processus d’élaboration des lois de finances, en faisant intervenir un organe extérieur au moment des prévisions de recettes et de dépenses. A l’image d’une piste explorée par les pays d’Europe du Nord – notamment la Norvège – avec un mécanisme de type comply or explain qui serait confié au Haut Conseil des Finances Publiques¹⁹.

III. La dette publique : un réel fardeau pour les générations futures ?

Enfin, si les sonnettes d’alarme retentissent aujourd’hui avec force concernant la dette publique et les générations futures, c’est souvent le débat politique qui s’empare de ces préoccupations. On fait parfois peser sur la dette un rôle de fardeau pour les générations futures – à tort ou à raison. Pourtant, la dette n’est pas nécessairement un poids en soi, à condition qu’elle respecte certains critères, comme celui de la « règle d’or » : « la dette publique n’est pas un fardeau si elle finance des investissements efficaces (infrastructures, éducation, formation, recherche, soutien aux entreprises innovantes) tout en générant donc un supplément de revenu dans le futur et si le taux d’intérêt réel est supérieur à la croissance en volume »²⁰. La dette publique ne doit donc pas être assimilée à la dette des ménages, dans la mesure où l’État n’est pas mortel : il n’a pas de date de fin, et peut donc anticiper cette charge dans la durée. Davantage encore alors que la dette est toujours – en théorie – synonyme de contrepartie²¹, tant que la règle d’or est respectée.

Ainsi, la dette publique ne semble pas être le bon indicateur²². Il pourrait être nécessaire de déplacer le projecteur et faire lumière sur la dette écologique, bien plus préoccupante dans une logique intergénérationnelle²³. Puisque contrairement à la dette publique, qui se heurte à une irréversibilité politique – celle du choix passé qui lie sans contraindre totalement –, la dette écologique s’inscrit dans une irréversibilité matérielle, souvent définitive.

En réalité, le seul lien pertinent à partir de la célèbre décision QPC de 2023 du Conseil constitutionnel pourrait bien être celui de la dette écologique, et de la tension entre les enjeux à court-terme et ceux à long-terme – comme l’exprime l’économiste belge Christian GOLLIER lorsqu’il évoque l’arbitrage entre la fin du mois et la fin du monde²⁴. Dans cette direction, la question de la dette climatique, qui n’est qu’une facette de la dette écologique, mérite d’être soulevée.

Parallèlement et dans une autre mesure, la dette militaire est aussi au cœur de l’ « économie de paix », très récemment mise en avant par Éric LOMBARD – optant pour un choix lexical destiné à rassurer, en contraste avec l’idée d’une « économie de guerre » – et se traduisant par une hausse programmée de 40 Md€ du budget de la défense d’ici 2030, principalement destinée à l’équipement militaire²⁵.

En définitive, savoir si nous sommes de bons ancêtres ne peut plus se résumer à la seule dette publique. Longtemps pensée comme un bloc monolithique, elle semble désormais enveloppée par les enjeux sociétaux, et intégrée dans un ensemble plus vaste de dettes à la fois écologique, climatique, militaire… jusqu’à s’apparenter à une valse en trois temps.

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¹ « La situation des finances publiques début 2025 », Rapport de la Cour des comptes, 13 février 2025, p.7-12.

² L. FABIUS, « Droit des générations futures : savoir, devoir, pouvoir », Archives de philosophie du droit, 2024/1 Tome 65, p.269-275.

³ M. Polacco et M. Serres, « Les dettes », Le sens de l’info, Podacst diffusé par FranceInfo le 23 avril 2015.

⁴ Décision de la Cour constitutionnelle fédérale d’Allemagne, 24 mars 2021, n° BvR 2656/18, 1 BvR 96/20, 1 BvR 78/20, 1 BvR 288/20, Revue internationale de droit comparé, p. 714 à 715. 

⁵ Décision Cons. const. n° 2023-1066 QPC du 27 octobre 2023, JORF n° 0251.

⁶ F. BARQUE et S. FERRARI « La protection des générations futures contre les dettes publiques excessives, une garantie constitutionnelle qui nous manque ? » AJDA, 31 janv. 2025, p.161.

⁷ Décision precédemment citée (voir supra).

⁸ X. TIMBEAU, « Solidarité intergénérationnelle et dette publique », Revue de l'OFCE, Janv. 2011, p.116. 

⁹ L. FABIUS, « Droit des générations futures : savoir, devoir, pouvoir », Archives de philosophie du droit, 2024/1 Tome 65, p.269-275. 

¹⁰ X. CABANNES, « Le Conseil constitutionnel peut-il être le gardien de la situation financière de l’État ? », Titre VII, Juillet 2024, p.170-177. 

¹¹ E. DOUAT, « Le conseil constitutionnel et les finances publiques (1959-2019) », Écrits de droit public, financier et constitutionnel,Mélanges en l’honneur de M. Lascombe, p.344.

¹² P. Esplugas « QPC et Gouvernement des juges » ; Collection Connaissance du droit 8e édition, Janv. 2015, 1 vol. p.220.

¹³ Décision Cons. const., 15 janv. 1975, n° 74-54 DC, Loi relative à l’interruption volontaire de la grossesse : JO 16 janv. 1975, p. 67. 

Voir aussi : M. TALON, « Le Conseil constitutionnel ne dispose pas d’un pouvoir général d’appréciation et de décision de même nature que celui du parlement : un mythe du droit constitutionnel », Revue de droit public, 26 sept. 2024, p.137. 

¹⁴ Décision n° 2010-92 QPC du 28 janvier 2011 Mme Corinne C. et autre [Interdiction du mariage entre personnes de même sexe], p.1894.  

¹⁵ A. BAUDU « Un contrôle de constitutionnalité des lois financières, pour quoi faire ? », Titre VII, Juillet 2024, p.13-24. 

¹⁶ Décision Cons. const. n° 79-110 DC du 24 décembre 1979, JO, p.3259. 

¹⁷ G. DRAGO « Le Conseil constitutionnel, défenseur du législateur financier », Titre VII, Juillet 2024, p.78-85. 

¹⁸ J. GERMAIN « Les spécificités du contrôle constitutionnel des lois budgétaires en Allemagne », Titre VII, Juillet 2024, p.33-40. 

¹⁹ E. GIANNESINI, « Conseil constitutionnel, Cour des comptes, Haut Conseil des finances publiques », Titre VII, Juillet 2024, p.25-32.

²⁰ P. ARTUS, « La dette publique pénalise-t-elle vraiment les générations futures ? », Flash Économie, Natixis Beyond Banking, 5 juin 2019, n°701. 

²¹ E. BLEZES, « La génération confinement paiera pour les boomers », Tribune du journal Le Monde, 5 sept. 2020.  

²² S. DJEMNI-WAGNER (dir.) et V. VANNEAU, Étude « Droit(s) et générations futures », Institut des Études et de la Recherche sur le Droit et la Justice, 13 avr. 2023, p.24. 

²³ G. AZAM, « Une dette écologique ? », Revue du MAUSS, vol. 42, no 2, 2013, p. 30-40 ; D. POUCHAIN, « La dette écologique : d’une notion politique à un concept philosophique ? », Écologie industrielle, économie de la fonctionnalité, vol. 5, n°1, février 2014.  

²⁴ C. GOLLIER, « Entre fin du mois et fin du monde », Leçon inaugurale, Collège de France, Chaire Avenir commun durable, 9 décembre 2021.  

Voir également M. FLEURBAEY, « Ce que nous devons aux générations futures », Collège de France, 26 janvier 2022. 

²⁵ S-F. SERVIERE, « Il faudra 100 milliards d’euros pour être à 3% en défense en 2030 », Fondation IFRAP, 12 mars 2025.